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全国人大 |《中华人民共和国渔业法》实施情况报告(全文)
2019-12-30 09:05:51 来源:中国水产(ID:fishery1958) 作者: 【 】 浏览:178次 评论:0
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全国人民代表大会常务委员会:   
    渔业是农业农村经济的重要产业,是实施乡村振兴战略的重要途径,是生态文明建设的重要内容。全国人大常委会开展渔业法执法检查,目的是为了通过增强法律制度的执行力,贯彻落实以习近平同志为核心的党中央推动现代渔业发展的决策部署,促进我国渔业实现高质量发展,助力实施乡村振兴战略,满足人民群众对优质水产品和优美水域生态环境的需求,为推进渔业治理体系和治理能力现代化提供强有力的法治保障。此次执法检查是渔业法自1986年颁布实施以来,全国人大常委会首次对该法开展执法检查。执法检查组由全国人大常委会副委员长曹建明、吉炳轩、万鄂湘、武维华担任组长,成员由全国人大常委会委员、农业农村委组成人员、部分全国人大代表共29人组成。8月26日,执法检查组召开第一次全体会议,部署检查工作,听取农业农村部、国家发展改革委、财政部、交通运输部、中国海警局关于贯彻实施渔业法有关情况的汇报,公安部、自然资源部、生态环境部、海关总署等部门提供书面汇报材料。9月至10月,执法检查组分4个小组,赴天津、辽宁、上海、浙江、福建、山东、湖北、海南等8省(市)开展执法检查。同时,委托河北、江苏、安徽、江西、湖南、广东、广西等7省(区)人大常委会对本行政区域内法律实施情况进行检查。11月22日,执法检查组召开第二次全体会议,总结工作、讨论报告。为确保执法检查取得实效,全国人大农业农村委在7月中旬,与农业农村部有关司局、单位进行了座谈。在执法检查组第一次全体会议上,专门安排与会人员共同学习渔业法,邀请法律专家对渔业法的立法目的、基本原则、主要制度、具体条款内容进行解读,进一步增强执法检查工作的针对性。在开展执法检查过程中,检查组深入到28个市县区,实地检查32家渔业企业,走访13个渔港渔村,召开了16个基层座谈会,广泛听取基层渔政监督执法人员、科技人员、渔业企业、合作社、养殖户、渔民代表以及法律专家对贯彻实施渔业法的意见和建议。检查组还在天津市、海南省随机抽查检测了12家养殖主体生产的7个水产品种禁用药物残留情况。现将这次执法检查的主要情况报告如下:

    一、渔业法贯彻实施的基本情况    法律颁布实施以来,特别是党的十八大以来,国务院及地方各级政府认真贯彻渔业法确立的以养殖为主,养殖、捕捞、加工并举的发展方针,依法规范管理渔业生产活动,推动我国渔业经济持续健康发展。2018年,我国水产品总产量6457.7万吨,约占世界总产量的40%,其中养殖产量4991.1万吨,占世界养殖总产量的2/3以上;渔业经济总产值2.586万亿元,其中渔业产值1.28万亿元,占农林牧渔业总产值的10.7%,水产品加工率41%,水产品进出口总量954万吨,进出口总额372亿美元;渔民人均纯收入达到19885元,水产品人均占有量46公斤,基本实现了促进渔业生产发展,满足人民生活需要的立法目的。

    (一)依法规范养殖生产行为

    落实渔业法第10条、第11条规定,加强养殖水域滩涂统一规划利用,依法核发养殖证。目前,全国水产养殖面积719万公顷,1502个水产养殖主产县完成水域滩涂规划编制,全国共核发养殖证11.7万本,发证面积380万公顷,占比53%。湖北省累计核发淡水养殖证3.5万本,做到应发尽发,浙江省发放近海养殖证2242本,基本实现全覆盖。落实渔业法第4条、第16条规定,加大水产优良品种选育推广力度。国务院渔业行政部门公告推广水产新品种215个,2018年全国水产养殖品种改良率51%,共生产淡水鱼苗1.3万亿尾、海水鱼苗128亿尾。落实渔业法第17条、第18条规定,加强水产苗种进出口检疫和水产养殖病害防治。近年来从进口水产种苗中截获白斑病等重要水生动物疫病5种,辽宁、上海等地推动建立水产品疾病远程诊断系统,提升水生重大疫病预防控制能力。落实渔业法第19条规定,加强水产品质量安全和投入品监管。全国水产品产地质量安全监测合格率达到99%以上,执法检查组随机抽查对象和品种全部合格,天津、海南等地建立完善水产品质量安全追溯体系,“三鱼两药”问题得到初步遏制。

    (二)依法加强捕捞监督管理

    落实渔业法第21条规定,扶持远洋捕捞业发展。国务院有关部门制定出台了一系列扶持政策发展远洋捕捞业,目前我国169家远洋渔业企业、2654艘远洋渔船作业范围涵盖太平洋、印度洋、大西洋公海和南极海域,以及42个国家专属经济区海域,60%的捕捞渔获运回国内。落实渔业法第23条、第24条规定,抓好捕捞许可证制度实施。全国各级渔政部门共核发各类捕捞许可证41万本,建立国家渔船管理数据库,强化渔船属地管理,全面推行依港管船管人管渔获,安徽、福建、山东、广东、广西等地积极推动内陆渔船登记证书、检验证书和捕捞许可证“三证合一”改革。落实渔业法第26条规定,加强捕捞渔船检验。2018年4月,交通运输部门开始履行渔船检验职责,已对全国全部远洋渔船签发船舶检验证书。落实渔业法第27条规定,持续推进渔港规划建设。1998年以来国家累计投资83亿元,在沿海地区建设中心渔港66座、一级渔港82座,沿海渔港总数1292个,2018年国务院有关部门制定实施全国沿海渔港建设规划(2018—2025年),推动建设10大沿海渔港群和93个渔港经济区。

    (三)依法增殖养护渔业资源

    落实渔业法第21条、第22条规定,持续降低渔业捕捞强度,探索实施捕捞限额制度。通过严控网船工具指标,2015年以来压减国内海洋捕捞渔船3.1万艘、功率130万千瓦,沿海9个省市开展针对重点品种的海洋限额捕捞试点,在江苏省洪泽湖对银鱼等品种、在长江口对中华绒螯蟹、刀鲚等品种实施限额捕捞管理,取得初步成效。落实渔业法第28条规定,大力开展渔业资源增殖放流。将每年6月6日确定为增殖放流日,近年来中央财政每年安排4亿元支持实施渔业增殖放流,2000年以来累计放流重要经济物种和珍稀濒危野生物种苗种2000亿尾,2018年省级及以下渔业部门共征收渔业资源增殖保护费20269万元,河北省开展中国对虾增殖的回捕率为2.6%,投入产出比达到1∶49。落实渔业法第30条规定,强化禁渔区和禁渔期管理。在北纬12°以北的我国管辖海域实施伏季休渔,在长江、黄河等主要河流干流和鄱阳湖、洞庭湖等大型通江湖泊实施禁渔休渔,湖北、湖南、江西、安徽、江苏、上海等长江流域省市坚决贯彻落实党中央“共抓大保护,不搞大开发”的要求,分类分阶段推进禁捕工作,同时中央财政投入资金72亿元,支持实施长江流域重点水域禁捕和扶持退捕渔民转产转业。落实渔业法第29条、第37条规定,加强水产种质资源和水生野生动物保护。全国共划定535个水产种质资源保护区,建立国家级和省级水产原良种场884个,建成海洋牧场233个,投放人工鱼礁6094万空立方米,山东省积极开展现代化海洋牧场建设综合试点。国务院制定出台长江水生生物保护工作意见,实施中华鲟、长江鲟、长江江豚拯救行动计划,有关部门制定实施重点流域水生生物多样性保护方案,开展人工繁育、增殖放流、救护救治等,加强珍贵濒危水生野生动物保护。

   (四)依法保护渔业水域环境

    落实渔业法第20条、第36条规定,强化对渔业水域生态环境的保护。国务院有关部门组织开展渔业水域生态环境监测,监测站点覆盖水产种质资源保护区、自然保护区、近岸海湾滩涂、内河主要流域等水域,监测面积近1157万公顷,2018年在111个监测水质的重要湖泊、水库中,Ⅰ类水质占比6.3%,在417个监测水质的近岸海域点位中,优良海水(Ⅰ类、Ⅱ类)比例比2017年提高6.7个百分点;开展针对海上石油、港口航道、化工电力等涉渔工程的环境影响评价,落实近20亿元渔业资源和生态环境补偿资金,推动水域生态保护修复;实施渤海综合治理攻坚战行动计划,在辽宁、河北、山东、天津大力推进海水养殖污染治理、渔港环境综合整治、海洋生物资源养护等工作,2018年渤海近岸海域Ⅰ类水质比例比2017年提高31个百分点;持续改善长江水域生态环境,推进水污染治理、水生态修复、水资源保护“三水共治”,提升水产绿色生态养殖水平。同时,各地各部门严格督促养殖生产者控制养殖容量、整治网箱网围网拦、加强养殖尾水治理,通过转变养殖方式推动渔业水域生态保护,全国共创建水产健康养殖示范场5628个、渔业健康养殖示范县39个,2018年全国稻田综合种养面积3042万亩,工厂化养殖发展到4814万立方米。

    (五)依法强化渔业监督执法

    落实渔业法第6条、第7条规定,推动渔业监管执法体系、机构和队伍建设。目前,全国共有渔政执法机构2679个、各类渔政船舰2581艘、持证执法人员2.74万人。2018年6月全国人大常委会作出决定后,中国海警局切实履行对机动渔船底拖网禁渔区线外侧、特定渔业资源渔场的渔业监管执法职责。渔政和海警部门加强执法协作配合,推动建立执法力量协同、数据信息共享、联勤联动巡查的海上渔业执法工作机制。落实渔业法第五章规定,加大渔业监督执法力度。近年来,各级渔政执法部门持续组织实施“中国渔政亮剑”专项行动,重点打击渔业法第38条、第41条至43条规定的各类违法行为,2015年以来累计取缔涉渔“三无”船舶3.98万艘、“绝户网”等禁用渔具155万张(顶),加大对电毒炸捕捞行为的处罚力度,明确15种重要经济鱼类的最小可捕规模及幼鱼比例,制定13种海洋禁用渔具目录;中国海警累计出动各类舰艇5.6万艘次,查处各类违规作业渔船7447艘,查扣涉渔“三无”船舶644艘,驱离外籍侵渔渔船3142艘次。浙江省自2014年以来持续开展“一打三整治”行动,累计取缔涉渔“三无”船舶1.8万艘,占全国总量的45%,清理违禁渔具94.5万张(顶),超过全国总量的60%。行刑衔接有序推进,2017年以来公安机关对非法捕捞、非法捕杀水生野生动物犯罪立案6600多起,抓获犯罪嫌疑人7800多名。

    二、实施渔业法存在的主要问题

    总体来看,渔业法在各地各部门得到了有效实施,但随着当前经济社会快速发展和渔业供给侧结构性改革不断深入,人民群众对优质安全水产品、优美水域生态环境的需求与水产品供给结构性失衡、渔业资源环境过度利用之间的矛盾仍较为突出,法律规定执行不到位、法律责任尚未完全压实和现行渔业法律制度不健全、不完善问题并存,贯彻实施渔业法还面临以下问题:一是养殖生产权益保护有待强化。贯彻落实渔业法第11条、第15条、第34条,推动养殖水域合理规划利用,依法核发养殖证,加强重要养殖水域保护仍需加强。目前养殖水域滩涂开发利用遇到的困难和阻力不断加大,2015年至今我国水产养殖面积减少了128万公顷,其中淡水养殖面积缩减了100万公顷,河北省11个设区市中仅有2地编制完成了养殖水域滩涂规划,安徽省150万亩养殖水域在城镇化快速发展中被挤压,湖北省围湖造田形成了800多个、面积超过96万亩的圩垸。养殖证发证工作进展较为缓慢,渔业法第14条规定征用集体所有水域滩涂按土地管理法有关征地的规定办理,一些地方为避免发生征用补偿,对核发养殖证的积极性不高,浙江省反映集体水域滩涂征用补偿标准较低,集体水域滩涂承包经营期限不明确,上海市金山区反映水域滩涂承包合同一般一年一签,使得养殖者对投入存在顾虑,短期行为成为常态。在海水养殖方面,随着临港工业、交通航道用海快速发展,传统渔场不断缩小,渔民失海现象普遍;同时,养殖水面细碎分割不利于规模化发展,难以形成规模效应,也容易引发养殖者之间、养殖者与捕捞者之间争抢作业地点的纠纷。近海养殖需办理近海养殖证和海域使用证,两证分别由渔业和自然资源部门核发,发证存在一定重叠,部门之间以及一些地方对两证的认识仍不统一,在一定程度上影响到养殖水域滩涂规划落地实施,也不利于养殖生产者权益保护,沿海村级集体和渔民养殖用海减免海域使用金政策还不明确。二是绿色生态养殖发展不够充分。渔业法第二章对养殖业生产管理作出了明确具体规范,但缺乏与深化渔业供给侧结构性改革,增强优质绿色安全水产品供给相适应的制度安排,推动养殖业向生态优先、绿色发展转变的目标导向不够明确,水产品总量相对过剩和结构性短缺、水产养殖数量规模和质量效益不平衡问题较为突出。落实渔业法第4条提高渔业科技水平的规定仍显不足,渔业科技支撑不够,广东省没有省级水产研究机构,基层渔业科技推广网络不健全,缺乏专门的渔业技术推广人员。水产种业整体发展滞后,原种保存、良种研发是水产养殖业的短板,部分品种如南美白对虾种苗供应长期受制于国外供应商。养殖企业、养殖户代表在座谈中向检查组反映,目前苗种退化严重、良种不良、发病率较高、抗病疫苗少、替代野生幼杂鱼、动物内脏的配合饲料研发不够等问题比较突出。辽宁、湖北、广东等地一些养殖场有养殖澳洲小龙虾、美洲鳗等境外品种,但未经正规渠道审批登记,没有开展生态风险评估,养殖者也没有采取防逃措施。落实渔业法第17条、第18条关于水生生物疫病防控和病害防治的规定需要加强,2018年因病害造成的我国渔业经济损失为26.1亿元、占比19.1%,产量损失20.5万吨、占比24.6%,受灾面积15.3万公顷、占比25.2%,缺乏对国内水产种苗异地运输、销售、引进等法律规定,广西壮族自治区基层水生动物防疫体系仍待完善,地方动物检疫部门一般没有专门水产检疫人员,给水产养殖业绿色发展带来一定隐患。渔业法第19条规定的养殖者质量安全责任需要强化,养殖生产档案制度不健全,一些养殖者无序使用含有禁用药物成分的水质改良剂、微生态制剂等“非药品”投入品,影响水产品质量安全。同时,水产品运输仍是监管薄弱环节,目前进入市场环节的水产品抽检合格率为97%,低于产地监测水平。检查组在福建省检查时还发现,个别企业通过将养殖的优质水产品销往国外赚取出口退税,对满足国内市场需求重视不够。三是渔业水域生态修复任重道远。渔业法第36条规定的保护渔业水域生态环境的法律责任还需压实,推动养殖生产者落实渔业法第20条保护水域生态环境的主体责任仍需发力。2018年我国海洋渔业水域主要超标指标为无机氮,内陆水域主要超标指标为总氮,全国报告发生渔业污染事故140起,因污染造成渔业经济损失8.2亿元,浒苔、蓝藻爆发等自然生态灾害对渔业造成很大影响。在海洋渔业方面,近岸污水管网不配套、污水处理比例不高、直排超标等问题尚未得到根治,山东省莱州湾、丁字湾等海水养殖密集区域排污口设置不规范,近岸水域生态系统较为脆弱;海洋环境监测手段相对滞后,沿海市县一级监测能力较弱,监测频次较低影响海洋环境监测数据的精准性;渔港环境脏乱差现象突出,江苏省大部分渔港没有连接城镇污水管线,渔船含油污水、生活污水、洗舱水以及固体垃圾回收处置设施设备缺乏。在内陆养殖方面,养殖污染治理长效机制尚不健全,生态修复责任不明确,补偿机制有待完善,江西省目前没有具备养殖水域污染事故鉴定资质的机构;过度追求高密度超容量养殖,盲目投放饵料等现象普遍,缺少与绿色养殖相适应的污染治理技术,特别是养殖尾水排放尚未制定国家标准,湖北省天门河流域春节前有大量鱼塘冬季干塘排水,底泥混合塘水直排入河;一些传统养殖区域划入生态红线范围后,生态养殖技术不足问题凸显。同时,对渔业保水净水生态功能认识不足,有的甚至简单认为水产养殖一定会造成水体污染,一些地方在环境保护压力下对开放水域养殖采取一禁了之,绿色生态渔业发展空间受到限制。四是捕捞监督管理水平有待提升。渔业法第22条、第23条确立的以捕捞限额为核心的产出管理和以船网工具指标为基础的投入管理制度未能得到有效实施,特别是受渔民多鱼种作业、水产品追溯难以及相关配套制度不健全等因素影响,捕捞限额制度还未全面执行,仅在特定区域、特定时间、对特定品种开展了试点。作为产出控制的重要手段,渔业法第25条关于填写渔捞日志的规定执行还不到位,渔获物上岸后流通环节的监管有待强化,如何确定可捕渔业资源种类及其捕捞数量,如何对捕捞量进行有效监管等都在探索之中。一些地方落实船网工具控制指标,核发捕捞许可证不严,渔业法第24条将取得船舶证书作为发放捕捞许可证的条件,第41条规定了未取得捕捞许可证擅自捕捞的法律责任,但没有对涉渔“三无”船舶的处罚作出规定,涉渔“三无”船舶监管的法律依据不足,持有“地方粮票”的涉渔“三无”船舶成为监管薄弱环节,船籍港休渔、进出港报告制度尚未落实到位。渔船基础信息不准确且共享不够,缺乏必要技术手段,违规渔船假冒、套用船名、船号现象较多,船舶检测鉴定存在周期长、成本高、标准不统一等问题,影响执法效果。一些地方在监管执法中存在地方保护倾向,沿海省份执法尺度宽严不一、步调不一致,海区省级之间执法衔接不够,全国“一盘棋”的监管机制尚未建立。外籍渔船非法越界、国内渔船违反渔业协定作业以及正常渔业作业受侵扰等情况并存,侵渔侵权涉外事件时有发生。渔业法第26条要求渔船检验合格方可下水作业,但对渔船安全生产设施配备、船员配置条件、渔船适航状态、强制保险责任、应急处置等并未明确规定,渔船倾覆、碰撞等生产事故高发,2019年7月海南省“琼琼海渔01039”渔船在西沙海域发生重大险情,渔船违规超员严重、职务船员配备不齐、普通船员持证率过低、未按报备编队进行生产是造成事故的主要原因,虽然全部船员均已获救,但也暴露出渔船安全生产缺乏规范,难以压实船主安全生产责任的问题。五是渔业资源养护基础依然脆弱。贯彻落实渔业法第21条、第28条合理安排捕捞力量、增殖渔业资源的责任与实现渔业资源合理开发、永续利用的目标之间仍有差距。对河流规划开发、大型水利工程建设对渔业资源和水域生产力的影响研究不够。检查中发现,渤海经济鱼类品种由上世纪80年代的八十多种减少到近年来的十几种,带鱼、小黄鱼、鳓鱼等已绝迹多年;浙江省带鱼、小黄鱼、鲳鱼、梭子蟹等四大主要经济鱼类的可捕资源量近年来呈下降趋势,渔业资源小型化、低层次化、低值化趋势较为明显;长江口传统优质优势鱼类品种逐步减少,虾蟹等短生命周期品种增加。一些地方在征收渔业资源增殖保护费时对渔业资源破坏程度的关注不够,增殖保护费的使用用途也有待加强监管。水产种质资源保护制度不完善仍是弱项,渔业法第29条对水产种质资源保护的规定较为宽泛,缺少从普查、收集、保存到鉴定、交流、利用的系统制度设计,既影响渔业资源增殖保护,也制约水产养殖业绿色发展。一些地方积极引导社会力量投入增殖放流,但对社会放生行为缺乏必要规范,广西壮族自治区部分群众在渔业养殖水域随意放生巴西龟、雀鱔、食人鱼等外来物种,对原生物种造成冲击。在执行渔业法第30条关于禁渔区、禁渔期、渔具管理的规定中,海洋伏休存在时间差是地方反映较多的问题,休渔结束开捕后捕捞力量的投入高峰基本抵消了休渔养护效果,地方政府的监管职责以及区域联合执法需要加强。违规渔具销售缺乏源头监管,一些对渔业资源破坏较大的改良渔具没有被纳入到禁用渔具目录,主要品种渔获物中幼鱼捕捞比例维持在高位。渔业法第32条至35条关于减少工程施工建设对渔业资源影响的规定还需严格执行,一些地方对过鱼设施建设重视不够,湖南省衡阳市湘江干流4处拦河工程仅有2处修建了过鱼设施。落实渔业法第37条加强珍贵濒危水生野生动物保护规定的形势不容乐观,海洋牧场作为资源养护的重要途径,涉及海域使用、涉海工程建设、生态养殖和资源增殖等多方面,需要明确投入主体和政府部门的责权关系。六是渔业渔区发展政策还不健全。渔业法第21条对扶持远洋捕捞业发展作出了原则性规定,从检查情况看,海洋渔业受投资成本、涉外入渔管理等因素影响,扶持政策措施仍有待进一步强化,远洋渔业企业用工管理、外籍船员进出境困难、海外基地建设扶持力度较小是企业反映较为集中的问题。渔业法第27条规定的渔港规划建设仍显滞后,投入不足和管理不规范问题同时存在,渔港建设中对渔船避风锚地、防污设施、监管设备等投入不断减弱、地方建设积极性不高、渔港经济区发展相对滞后、综合服务功能发挥不充分;渔港管理中一些地方存在经营管理不规范现象,有的甚至是从进港渔船的渔获物中进行抽成,对进港渔船不加区分,不管渔获物是否为合法捕捞,依港管船管人管渔获责任仍需强化落实。实现渔村全面振兴的着力点不足,渔区经济结构较为单一,渔业一二三产业发展不平衡,产业发展融合不够,2018年全国渔业一产占比49.5%,休闲渔业产值902亿元,占渔业三产的比重为12.2%,全国休闲渔船超过12.4万艘,但对休闲渔业没有明确法律规范。传统渔村基础设施建设有待加强,公共服务体系需要完善,特别是随着禁捕退捕和资源养护力度加大,落实减船转产要求给渔民再就业和持续增收带来压力,渔民退渔后没有土地,生产技能比较缺乏,转产转业渠道较窄。目前我国仍有7965个渔业村、1878万渔业人口,其中传统渔民618万,2013年以来渔民收入增长幅度趋缓,2018年渔民收入增幅低于农村居民。渔业养殖风险较大,2018年全国因台风、洪涝等自然灾害造成的渔业经济损失102亿元,占比74.9%,目前水产养殖保险保费尚未纳入中央财政政策性农业保险保费补贴范围,养殖户自缴比例为40%,增加了养殖经营成本。七是渔业法律制度规范仍需完善。渔业法第6条明确了各级渔政部门的执法主体地位和监管责任,但对政府相关职能部门应履行监管职责的规定不够清晰,海警部门的执法主体地位需要明确,各级渔政、海警、公安、交通、环保、市场监管等部门的联动执法需要加强,特别是线内渔政、线外海警的执法协作机制亟需进一步衔接畅通,执法效率和效果有待提升。在推进新一轮机构改革中,监管执法机构设置需进一步理顺,一些地方的渔政管理呈弱化趋势,基层监管执法力量不足、设备老化,海上“逐牧式”和“点对点”执法方式使得证据提取和保存困难,甚至面临着“追不上、斗不过”违法渔船的窘境。渔业法第五章对各类渔业违法行为应承担的法律责任作出规定,但落实法律责任既存在责宽罚松、程度界定模糊、行刑衔接仍不紧密、处罚手段单一、违法成本较之高额牟利明显过低,难以形成有效的法律震慑等问题,又存在渔政执法行政强制授权不充分、部分处罚措施缺乏可操作性、一些禁止性条款缺乏相应罚则规定等问题,比如渔业法第16条规定自育自用水产苗种可以不经审批,而现实中大部分水产苗种厂生产的苗种既自用也对外销售,容易造成监管漏洞;第31条对捕捞具有重要经济价值的水生动物苗种作出了禁止性规定,但没有明确规定违法者应承担的法律责任;对运输销售流通环节违法行为,如对在禁渔区或禁渔期内销售非法渔获物缺乏明确具体的处罚措施,这些都影响了法律的权威性和执行力。渔业法和实施细则制定实施的时间较早,不适应新形势下推动渔业高质量发展的需要,亟需作出修改完善,是地方普遍反映的问题。

    三、贯彻实施渔业法的意见和建议

    进一步贯彻实施渔业法要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,瞄准渔业升级、渔村振兴、渔民富裕、渔业水域生态文明的新时代渔业发展靶向,立足于推动我国渔业实现高质量发展,实现渔业治理体系和治理能力现代化的目标任务,不断健全完善渔业法律制度,依法强化各级政府部门对渔业渔民权益的保护,确保法律责任依法、全面、严格落实。

    (一)进一步强化渔业生产权益保障

    贯彻落实好渔业法第11条、第14条、第15条关于养殖水域滩涂规划利用、征用管理、重点养殖水域保护等法律规定,依法保障渔业生产者合法权益。一是加快养殖证发证工作,尽快界定集体所有的水域滩涂,推动应发尽发、限期发放。依法明确养殖水域滩涂的物权属性,依证划定养殖水域滩涂四至界限,发挥养殖证对于维护养殖者合法权益的保障作用。参照农村土地承包法关于土地承包期限的规定,合理确定承包经营集体水域滩涂从事养殖的使用期限。健全完善渔村集体和渔民从事近海养殖减免缴纳海域使用金相关政策,延长海水养殖海域使用年限。二是加快养殖水域规划编制实施,按照“多规合一”要求,将养殖水域滩涂纳入国土空间统一规划。强化规划的法律地位和引领作用,依规划定渔业生产功能区,明确重要养殖水域范围,管控并稳定重点水域水产养殖面积,严禁擅自占用重要养殖水域和养殖场所。完善养殖权益损害赔偿机制,加大对失海失水渔民权益的保障力度,根据当地经济社会发展水平调整征用补偿标准,提高社会养老保障水平。三是落实渔船所有人和船长的安全生产责任,明确出海作业渔船必须符合适航要求,将配备安全通讯导航、船位监测终端、消防、救生、救急等设施设备作为船舶检验的重要内容,为船员办理安全生产强制保险,降低捕捞渔船和渔民出海作业风险。督促地方切实履行渔船检验职责,保障渔船安全生产作业。

    (二)进一步推动绿色生态养殖发展

    贯彻落实好渔业法第16条至19条关于水产优良品种选育推广、水产苗种检疫、病害防治、质量安全监管等法律规定,不断深化渔业供给侧结构性改革,推动水产养殖业加快实现绿色生态发展。一是坚持科技兴渔,健全完善有利于养殖业绿色发展的科技支撑体系,重点是强化优质水产养殖新品种选育、研发绿色养殖模式和污染防治技术、推广使用疫病生态防控措施和配合饲料、提升养殖设备和装备水平,持续推动实施水产良种工程、“蓝色粮仓科技创新”专项,进一步提高绿色水产品产出率。二是健全完善水生动物防疫体系,加强水产种苗进出口检疫和生产管理,依法严格生产审批,提高行业准入门槛,建立退出机制,加强水生动物疫病监测预警,规范异地苗种引进行为,明确产地检疫责任,落实产地检疫的经费、设备和人员保障。三是完善水产品质量安全监管制度,明确渔政、市场监督等部门的监管权限和职责分工,强化运输流通环节水产品质量监管。推动建立养殖生产档案和产品追溯制度,将含有违禁药物成分的水质改良剂、微生态制剂等投入品纳入兽药范围监管,压实养殖者质量安全责任。四是依托各类新型经营主体推动养殖海域连片经营,推动工厂化规模化养殖。在有条件的地方推广稻渔综合种养模式,在保障农田粮食产量不降低的前提下,适当提高养殖所需沟坑用地面积占比,通过生态种养减少农田化肥施用量,提高稻渔种养综合收入。完善水产品贸易政策,鼓励引导养殖企业优先满足国内消费者对优质水产品的需求。

    (三)进一步保护修复渔业水域环境

    贯彻落实好渔业法第20条、第36条、第47条关于各级政府及养殖生产者保护渔业水域生态环境、加强渔业水域环境监管、依法处置渔业污染事故等法律规定,推动渔业水域生态文明建设,实现人与自然和谐共生。一是强化养殖生产者保护渔业水域生态环境的主体责任。推动淡水养殖池塘生态化改造,重点做好循环水和进排水处理设施建设,建立海水养殖排放台账,督促海水养殖企业自行检测。抓好养殖区域养殖用水排放治理,推进养殖节水减排、养殖副产品和废弃物集中收置和资源化利用。二是完善与渔业水域环境保护相关的标准体系。政府相关部门要尽快制定养殖尾水排放标准,合理确定养殖进水排水标准要求,以确定养殖规模和密度为重点促进水产养殖标准化发展,开展水产养殖容量评估,明确不同养殖区、不同养殖模式的容量限制要求。三是落实政府保护渔业水域生态环境的责任。建立以排污许可制为核心的固定污染源监管制度体系,统筹推进陆海生态环境综合治理。强化沿海县区基层海洋环境监测、鉴定机构和执法队伍建设,加大海洋生态环境监测频率,加强涉渔项目环境影响评价。推动渔港排污管网和固体垃圾回收处置设施建设,加大对破坏渔业生态环境违法行为的惩处力度。把修复长江生态环境摆在压倒性位置,切实保护和改善长江渔业水域环境。四是推动渔业法与水污染防治法、海洋环境保护法相衔接,处理好划定渔业生产功能区、开发渔业资源、调整产业结构与生态保护红线、环境质量底线、资源利用上限和环境准入负面清单的关系,健全完善渔业生态环境保护制度措施。五是加强渔业对水域环境保护修复作用的研究,提高对渔业生态功能的科学认知,根据湖泊、水库等大水面资源状况、承载能力,因地制宜开展“人放天养”和环境友好型捕捞,调减公共自然水域投饵养殖,推动用水和养水相结合,发挥好渔业净水保水的生态功能。

    (四)进一步提升捕捞规范管理水平

    贯彻落实好渔业法第22条至25条关于捕捞限额、捕捞许可、船舶检验登记、填写渔捞日志等法律规定,提升对捕捞业的规范化管理水平。一是从投入管理和产出管理双向发力推动落实捕捞限额制度。将严控船网工具指标、严格落实渔捞日志填报制度作为控制捕捞强度的重要手段。探索建立实施渔获物合法性标签制度,强化伏休期间违法渔获物监管。对于符合船网工具控制指标的渔船转让,及时变更捕捞许可证登记,实现资源合理配置。二是严格审批发放捕捞许可证,全面清理没有纳入全国渔船数据库统一管理的地方临时证照渔船,将履行渔捞日志填报责任与捕捞许可证发放挂钩,督促持证人严格按照规定的作业类型、场所、时限、渔具等进行捕捞作业。三是推动地方渔政部门强化依托港口监管,在渔港设立驻点监管机构并逐步推动全覆盖。根据渔港分布、监管力量以及渔获卸货习惯,确定渔船停泊、渔获物上岸的指定渔港,建立渔获物定港申报上岸和渔获物追溯管理制度。为渔船配备定位和身份识别设备,推动落实渔船进出港、人员随船出港作业报告制度,提高渔船信息化管理水平。四是明确涉渔“三无”船舶认定标准,对涉渔“三无”船舶的所有人和船主应承担的法律责任作出明确规范,赋予渔政监督执法部门清理取缔涉渔“三无”船舶必要的行政强制和行政处罚手段。五是切实维护国家海洋渔业权益,积极参与双边多边渔业条约、协定和标准规范的制定,加强入渔管理,依法处置在我国管辖海域发生的非法越界捕捞行为。

    (五)进一步鼓励扶持远洋渔业发展

    贯彻落实好渔业法第21条关于扶持远洋捕捞业发展的法律规定,健全完善相关政策措施,落实控制近海、拓展外海、发展远洋的海洋渔业生产方针。一是将推动远洋捕捞业发展作为渔业捕捞结构调整和高质量发展的重要一极,不断提升远洋渔业设备水平,推动提高远洋捕捞能力。二是将促进远洋渔业发展与推动共建“一带一路”统筹谋划,对渔业企业在境外发展海水养殖给予必要扶持,对养殖国内市场短缺的优质水产品种,落实有关政策,适当减免产品运回国内时的关税,探索实施目录制管理。三是不断提升远洋渔业组织化程度,培育壮大行业龙头企业,促进远洋渔业捕捞、加工、流通等全产业链协调发展。四是积极参与国际渔业资源开发利用,深化双边多边渔业合作,不断发展壮大大洋性渔业,巩固提高过洋性渔业,拓展远洋渔业发展空间,提高远洋捕捞规范化、精细化管理水平和履约尽责的能力。五是推动解决远洋渔业企业外籍船员管理和使用问题,明确外籍船员在远洋渔业项目批准外派人数中所占的比例,对于比例范围内的外籍船员,允许其在履行必要手续后在国内指定港口出入境,在降低远洋企业经营成本的同时,压实企业管理责任,确保外籍船员按期离境。

   (六)进一步促进渔业资源永续利用

    贯彻落实好渔业法第28条至30条、第32条、第35条、第37条关于增殖渔业资源、保护水产种质资源、禁渔区和禁渔期监管、渔具网具管理、涉渔工程建设、珍贵濒危野生动物保护等法律规定,加大资源养护力度,恢复渔业水域生产力,推动渔业资源永续利用。一是强化水产种质资源有效保护和合理利用,加强对水产种质资源的战略研究,推动建立水产种质资源库,系统普查、收集、保存、整理、鉴定和利用水产种质资源,规范水产种质资源保护区和原种场的建设和管理,加大对鱼类产卵场、索饵场、越冬场和洄游通道的专门保护力度,提高增殖资源幼体成活率,支持科研机构和企业开展种质资源繁育创新。二是持续开展渔业可捕资源动态监测,加强对特定渔业品种资源量的调查评估,为科学实施捕捞限额制度提供支撑。严格控制捕捞渔船数量和功率,切实落实长江流域重点水域禁捕要求,主动压减近海捕捞规模。严格执行相关规定,有针对性地提高对渔业资源破坏较大和对渔业水域生态环境破坏较重捕捞方式的渔业资源增殖保护费收取标准,按照取之于渔、用之于渔的原则将增殖保护费专门用于渔业资源养护。在鼓励引导社会力量投入增殖放流的同时,规范管理社会放生行为,明确向开放性水域投放外来物种、杂交种等不符合生态安全要求的水生生物的法律责任。三是根据渔业资源状况和鱼类繁殖生长规律,科学设立禁渔期、禁渔区,鼓励有条件的地方采取正向激励的方式,对严格遵守伏休管理规定的渔民给予一定休渔补贴。细化各类渔业资源的幼鱼可捕规格和具体比例,强化对幼鱼滥捕、滥销、滥用行为的监管。建立禁用渔具相关认定标准,将对资源破坏较大的渔具及时列入目录管理;加强对渔具生产的源头管控,督促生产厂商按照技术标准规范生产,实行实名制销售;对携带破坏渔业资源的渔具作出禁止性规定。四是将渔业资源养护作为河流开发规划的重要内容,加强大型水利工程建设对水域生产力影响的研究,规范港口码头、水运航道等涉渔工程建设管理,强化工程建设评估,明确资源损害赔偿的计算方法和保护修复措施,降低对资源养护的负面影响。五是加强水生野生动物保护,推动建立生态环境、林草、渔业等部门协作配合的保护机制,有序推进珍贵濒危物种资源调查、科学研究、人工繁育、增殖放流、救护救治、保护区建设等工作,加大对中华鲟等珍贵濒危水生野生物种的保护和关键栖息生境的修复。六是明确海洋牧场的建设、经营、监管主体,推动系统规划和合理布局,建议对资源养护型公益性海洋牧场减免收取海域使用金。积极推进山东现代化海洋牧场建设综合试点,为全国海洋牧场建设积累可复制可推广的经验。七是推动行政执法和刑事司法紧密衔接,探索建立公安机关在办理非法捕捞等破坏资源环境案件中的检验鉴定简化程序。推动将公益诉讼作为渔业资源保护的途径和手段,对非法捕捞破坏渔业资源、损害社会公共利益的违法行为提起公益诉讼,强化渔业资源养护的司法保护。

    (七)进一步推进渔业渔区全面发展

    贯彻落实好渔业法第27条关于渔港规划建设的法律规定,并着眼于渔村振兴、渔民富裕,着力推动渔业渔区全面协调发展。一是坚持建设与管理并举推动渔港健康发展,对避风锚地、污染防治、渔政监管等渔港公益性设施建设给予支持,探索实施渔港建设PPP模式,通过优化政策供给引导社会资金投入渔港物资供应、船舶维修、水产加工、产品交易等经营性服务设施建设和管理,积极拓展渔港多种产业功能,通过渔港建设辐射带动渔区小镇和渔村发展。二是统筹推进渔村经济社会发展。加快补齐渔村基础设施建设和公共服务短板,创新渔业新产业新业态新模式,推动渔村一二三产业融合发展,夯实渔村全面振兴的产业基础。健全休闲渔业管理规范,完善垂钓和休闲渔船相关管理制度。明确渔业互助保险的法律地位,鼓励有条件的地方提高水产养殖保险保费补贴力度,降低养殖成本,提高抗风险能力。三是确保渔民持续稳定增收。整合油价补贴中渔民转产转业专项转移支付等资金渠道,开展针对退捕渔民的技能培训、就业服务和创业扶持,确保上岸后有产业、能发展、稳得住。发挥渔村水域生态优势和渔业文化传承功能,支持退捕渔民在文旅观光、休闲民宿、康体养生、生态养殖、公共服务等领域有序转产转业,确保减船不减产、转业不失业。

    (八)进一步压实渔业监督执法责任

    贯彻落实好渔业法第6条、第7条关于渔业监督管理实行统一领导、分级管理、各级渔业主管部门加强渔业监督执法等法律规定,严格落实渔业法第五章规定的各项法律责任,依法压实相关部门的渔业监督执法责任。一是主动适应机构改革后部门职责的变化,突出综合治理理念,针对渔业产业链发展的各个环节,明确渔政、渔港、海警、交通、环保、资源、市场等相关部门的监管职责。当前要特别推动渔政、海警实现常态化联勤联动联合执法联合惩戒,既要明确海警的执法职责和范围,更要探索有利于海警落实监管责任的执法机制,推动线内线外执法高效衔接,确保海洋渔业监管全覆盖、无盲区。二是从渔业公地特征和渔船流动作业的实际出发,完善区域性渔业监管执法体制机制。在海洋捕捞方面,推动建立沿海省份“一盘棋”的监管体系,开展区域性联合执法;在内陆水域方面,探索建立跨省区的流域性监管模式,增强执法的统一性和有效性;发挥好省级渔政部门统筹协调作用,建立省际间执法联查通报制度,提高执法效率。三是严格落实渔政监督执法属地责任,进一步加强基层执法保障,加大执法船舶建造改造投入,推动现代化执法设施装备的配备应用,依法赋予渔政执法部门采取查封、扣押、没收渔船渔具、登临检查、停航调查等必要的强制手段,明确采取行政强制措施的适用情形。

    (九)进一步完善渔业法律制度规范

    抓紧修改渔业法,增加关于监督执法主体、种质资源保护、渔业水域生态环境修复、海洋渔业权益保护、海洋牧场建设、渔港经济区和休闲渔业发展、养殖生产档案、渔业安全生产、涉渔“三无”船舶管理、违禁渔具制造销售、渔获物监管等相关内容,加快推动渔业治理体系和治理能力实现现代化。要重点解决违法行为法律责任偏窄偏轻、责任认定模糊、处罚可操作性差等问题,充实责任类型、提高处罚标准、完善惩戒措施,明确禁用渔具、捕捞方式以及情节严重情形的适用标准,有效发挥法律震慑力,增强法律的可执行性、可操作性。建议将渔业法修改列入全国人大常委会2020年立法工作计划,加快修改进程,待渔业法修改后及时完善实施细则等配套法规规章,为进一步推动现代渔业实现高质量发展提供更强有力的法治保障。渔业法是实现依法治渔、依法兴渔的基本制度遵循,我们要以此次执法检查为契机,通过加强对渔业法实施和制度执行情况的监督,切实增强法律制度的执行力,推动渔业高质量发展,提高现代渔业治理能力和水平。

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